La reinserción social: Una obligación interinstitucional
Cada vez que el sistema penitenciario entra en crisis, la discusión pública vuelve a mirar hacia el interior de las prisiones en busca de respuestas. Pero hay problemas que no pueden resolverse desde dentro. La reinserción social es uno de ellos. Han pasado diez años desde la publicación de la Ley Nacional de Ejecución Penal y uno de sus cambios más importantes sigue sin recibir la atención que merece. Me refiero al principio de corresponsabilidad y a las comisiones intersecretariales previstas en su artículo 7. Detrás de una disposición que podría parecer meramente administrativa existe, en realidad, una transformación profunda de la manera en que tendríamos que entender la reinserción social en México. La ley reconoció algo elemental que durante décadas el sistema penitenciario pareció olvidar. Una prisión no puede garantizar por sí misma educación, salud, trabajo, capacitación, deporte, asistencia social, protección de la niñez y condiciones para regresar a la vida en libertad. Para hacerlo necesita al Estado entero.
El artículo 7 de la Ley Nacional de Ejecución Penal estableció por ello un modelo de coordinación interinstitucional. Identificó como autoridades corresponsables a las dependencias encargadas de gobernación, desarrollo social, economía, educación, cultura, salud, trabajo, deporte, desarrollo integral de la familia y protección de niñas, niños y adolescentes, así como a sus equivalentes en las entidades federativas. Dispuso además la creación de comisiones intersecretariales encabezadas por Gobernación o las secretarías equivalentes en los estados y les encomendó diseñar e implementar programas de servicios para la reinserción dentro de los centros penitenciarios y en la etapa postpenal. No se trata entonces de que estas instituciones apoyen al sistema penitenciario cuando quieran o cuando tengan algún programa disponible. La corresponsabilidad es una obligación establecida por la ley.[1]
Esta diferencia es fundamental porque durante muchos años hemos depositado prácticamente toda la responsabilidad de la reinserción en las autoridades penitenciarias. Si una persona necesita atención médica, esperamos que el sistema penitenciario la proporcione. Si necesita estudiar, esperamos que el sistema penitenciario consiga docentes y materiales. Si requiere capacitación o trabajo, nuevamente miramos hacia el sistema penitenciario. Y cuando recupera su libertad y necesita documentos, empleo, continuidad de un tratamiento médico, vivienda o protección social, con frecuencia dejamos de mirar. El resultado es una institución penitenciaria obligada en los hechos a resolver problemas para los que no tiene competencias, recursos ni especialización, mientras las instituciones públicas que sí cuentan con esas capacidades permanecen muchas veces fuera de los muros.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos advirtió este problema desde 2019. En su Recomendación General 38 señaló que 25 entidades federativas habían instalado formalmente sus comisiones intersecretariales, pero encontró algo mucho más preocupante. Los resultados de esas comisiones todavía no se reflejaban de manera observable en las condiciones penitenciarias, salvo entonces en Coahuila, Guanajuato y Querétaro. La conclusión era clara. Crear una comisión no equivale a hacer efectiva la corresponsabilidad. La propia CNDH sostuvo que las garantías reconocidas por la ley deben traducirse en obligaciones de resultado y pidió que las comisiones contaran con previsiones presupuestales, grupos de trabajo y mecanismos que permitieran mostrar resultados observables.[2]
Casi siete años después de aquella recomendación y una década después de la entrada en vigor de la Ley Nacional de Ejecución Penal, vale la pena volver a hacernos la pregunta. ¿Qué están haciendo realmente las comisiones intersecretariales por las personas privadas de libertad y por quienes recuperan su libertad?
La respuesta no es uniforme. Hay estados donde todavía resulta difícil identificar públicamente sesiones periódicas, acuerdos, presupuestos, programas e indicadores que permitan conocer el efecto real de sus comisiones. Pero también existen experiencias que muestran por qué esta figura importa. En Oaxaca, por ejemplo, la Comisión Intersecretarial de Ejecución Penal comenzó a operar en 2023 y ha permitido articular acciones de distintas dependencias. En 2024 se reportaron apoyos sociales para mujeres privadas de libertad y familiares de adolescentes privados de libertad, jornadas de salud, comercialización de productos elaborados dentro de los centros y la creación, a través de la propia Comisión, del Comité Estatal de Fomento Laboral Penitenciario. No son todavía indicadores suficientes para afirmar que existe una política integral consolidada, pero muestran algo esencial. Salud comienza a ocuparse de salud, trabajo comienza a ocuparse de trabajo y otras instituciones empiezan a reconocer que las personas privadas de libertad también forman parte de la población a la que están obligadas a atender.[3]
Quintana Roo ofrece otro contraste revelador. Su Comisión Intersecretarial del Sistema Penitenciario y de Justicia Penal para Adolescentes fue instalada en julio de 2024, ocho años después de que la ley estableciera esta obligación. En su primera sesión ordinaria las instituciones corresponsables acordaron considerar recursos en sus presupuestos para 2025 destinados a programas de reinserción y al ejercicio de derechos como salud, trabajo, deporte y educación. El dato es relevante porque toca uno de los puntos que suelen perderse en esta discusión. La corresponsabilidad sin presupuesto corre el riesgo de convertirse en una reunión periódica de buenas intenciones.[4]
El verdadero propósito de las comisiones intersecretariales no puede ser producir actas, fotografías o ceremonias de instalación. Tampoco debemos medir su éxito por el número de secretarías sentadas alrededor de una mesa. Su resultado debería poder encontrarse en la vida cotidiana de las personas. En cuántas pueden estudiar y certificar sus conocimientos, cuántas reciben atención médica especializada, cuántas tienen acceso a trabajo digno y remunerado, cuántas cuentan con documentos antes de salir de prisión, cuántas mantienen un tratamiento después de recuperar su libertad y cuántas encuentran una ruta institucional hacia el empleo, la vivienda, la educación o la protección social.
Esto obliga también a modificar una idea profundamente arraigada. La reinserción social no es una tarea exclusiva del sistema penitenciario. Nunca debió serlo. La autoridad penitenciaria tiene obligaciones específicas respecto de la organización y funcionamiento de los centros, pero no puede sustituir a las instituciones responsables de garantizar derechos. Cuando las secretarías de Salud, Educación, Trabajo, Bienestar, Cultura o las instituciones de protección social permanecen fuera de las prisiones, el problema no consiste únicamente en una mala coordinación administrativa. Lo que queda incompleto es el sistema diseñado por la ley para hacer efectivos los derechos de las personas privadas de libertad.
Por eso, a diez años de la Ley Nacional de Ejecución Penal, quizá sea momento de cambiar la pregunta. Ya no basta saber cuántos estados tienen instalada una comisión intersecretarial. Necesitamos saber cuántas sesionan, qué presupuesto ejercen sus integrantes, qué acuerdos adoptan, cuántos se cumplen, qué servicios han creado y cuántas personas se benefician realmente de ellos. Necesitamos pasar de contar comisiones a medir derechos.
La corresponsabilidad fue una de las transformaciones más relevantes de la Ley Nacional de Ejecución Penal porque reconoció que la reinserción social requiere mucho más que una buena administración penitenciaria. Requiere educación, salud, trabajo, cultura, protección social y oportunidades reales antes y después de recuperar la libertad. La ley sacó jurídicamente la reinserción social de la cárcel. Diez años después, el gran pendiente es conseguir que todas las instituciones del Estado también lo entiendan.
[1] Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, Ley Nacional de Ejecución Penal, art. 7, Diario Oficial de la Federación, 16 de junio de 2016, https://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LNEP.pdf.
[2] Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Recomendación General 38/2019, párrs. 3 y 98, y recomendaciones quinta, sexta y séptima, https://www.cndh.org.mx/sites/default/files/documentos/2019-10/Rec-38-gral.pdf.
[3] Gobierno del Estado de Oaxaca, Coordinación de Comunicación Social, “Realiza SSPC cuarta sesión de la Comisión Intersecretarial de Ejecución Penal,” 7 de agosto de 2024, https://www.oaxaca.gob.mx/comunicacion/realiza-sspc-cuarta-sesion-de-la-comision-intersecretarial-de-ejecucion-penal/; Gobierno del Estado de Oaxaca, Coordinación de Comunicación Social, “Oaxaca, primer estado en crear Comité de Fomento Laboral Penitenciario,” 8 de agosto de 2024, https://www.oaxaca.gob.mx/comunicacion/oaxaca-primer-estado-en-crear-comite-de-fomento-laboral-penitenciario/.
[4] Gobierno del Estado de Quintana Roo, Coordinación General de Comunicación, “Se realiza la Primera Sesión Ordinaria 2024 de la Comisión Intersecretarial del Sistema Penitenciario y de Justicia Penal para Adolescentes del Estado de Quintana Roo,” 30 de agosto de 2024, https://cgc.qroo.gob.mx/se-realiza-la-primera-sesion-ordinaria-2024-de-la-comision-intersecretarial-del-sistema-penitenciario-y-de-justicia-penal-para-adolescentes-del-estado-de-quintana-roo/.
José Luis Gutiérrez Román (ASILEGAL Escribe)
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